Внутрішня організація федеральних одиниць
(Конституція автономій)

( Томас Фляйнер )


Окрема конституція

Позиція федеральних одиниць гарантується у федеральній конституції, котра, по суті, визначає базову структуру федерації. Окрім цього, федеральні одиниці також є територіальними органами, котрі мають у своєму розпорядженні власну державну владу та юрисдикцію. У більшості федеральних систем, суб'єкти федерації мають свої власні конституції, котрі забезпечують горизонтальне та часом і вертикальне розмежування повноважень між установами федеральних одиниць та місцевими чи муніципальними урядами. Федеральні одиниці мають у своєму розпорядженні процедури перегляду та змін своїх автономних конституцій. Через запровадження власної конституції, федеральні одиниці набувають необхідної автономної легітимності своєї державної влади і виражають той факт, що джерелом їх конституційної влади є першопочатковий суверенітет їх народу чи їх "нації".

Територія

Федеральні одиниці будь-якої федерації мають мати владу над своєю територією, цілісність котрої має гарантуватись федеральною конституцією. Згідно класичної теорії федералізму, федерації розмежовані відповідно до територіальних кордонів, а не до особистих відмінностей, таких як мова чи релігія. Таким чином, територіальні поділи є надзвичайно важливими. Без чіткого територіального розмежування федеральні одиниці не мали б змоги застосовувати свою державну владу чи власний поліцейський захист на своїй території.

Є декілька держав, котрі у своїй федеральній конституції передбачають механізми зміни кордонів своїх федеральних одиниць, запроваджуючи процедуру, згідно котрої можуть бути утворені нові федеральні одиниці або існуючі федеральні одиниці можуть бути згуртовані в одну одиницю. Стаття 29 конституції Німеччини (ОЗ), для прикладу, врегульовує процедуру вивіряння кордонів земель. Проте, згідно статті 79 тієї ж конституції, головний принцип федералізму не може бути скасований чи підірваний будь-якими змінами до конституції.

Особистий федералізм

Персональний чи особистий федералізм пускає свої історичні корені у Миллет-системи Османської імперії та Австро-Угорської імперії. Така форма федералізму, яку було адаптовано з феодальної структури Середньовіччя, практикувалась в Естонії до Другої Світової Війни і також була частиною структури польського уряду у сімнадцятому сторіччі. Сьогодні персональний федералізм найчіткіше реалізовується у Лівані. Бельгійська конституція узгоджує статус державних одиниць згідно, як територіальних регіонів, так і персональних характеристик. У Швейцарії та Німеччині існують певні персональні федералістичні структури в релігійній площині. Німецькі землі та більшість швейцарських кантонів визнають концепцію державно-церковних громад, згідно з якою, особи, котрі належать до певної церкви пов'язані з громадами, котрі визнані державним законодавством та підтримуються певними державними органами влади. До тих пір, поки персональний федералізм обмежений до чисто культурних функцій держави - освіта, релігія чи сімейне законодавство, то він може бути цілковито виправданий. Проте, персональний федералізм може стати на заваді, коли справа доходить до інших державних функцій, таких, як, для прикладу, функції поліції. Для таких завдань має бути необхідність переступити через межі персонального фрагментування через застосування моделей, котрі поширюються на всій території держави чи федеральної одиниці. Проте, як показує випадок з Ліваном, ці можливості є дуже обмеженими.

Країни, котрі адаптували в себе системи персонального федералізму споріднюють самокерування та розмежування повноважень не на рівні територій, а на рівні громад. Відповідно, громади релігійні чи мовні можуть мати особливу автономію згідно з їх власною освітньою системою чи згідно певних прав, котрі надані окремим релігійним громадам. Серед них такі, як збір особливого релігійного податку (у більшості швейцарських кантонах). У Лівані існують особливі установчі інструменти, котрі кладуть собі за мету надавати подільне право різним релігійним громадам. Не зважаючи на те, що конституція кладе собі за мету поступову ліквідацію конфесіоналізму, християнські та мусульманські громади все ще представлені у національній палаті згідно принципу рівності.

У старій конституції Кіпру, навіть президенство було поділено таким чином, що президент представляв виборчі округи грецьких кіпріотів, а віце-президент представляв округи турецьких кіпріотів.

Носії трьох класичних гілок влади

Як носії трьох класичних гілок влади, федеральні одиниці застосовують законодавчі, виконавчі та судочинні функції. Федеральні одиниці, у своїх власних конституціях, автономно регулюють організацію та функції трьох гілок влади та систему стримування і противаг між ними. На відміну від децентралізованих одиниць унітарної держави, де місцева влада є цілковито підзвітна центрові, влада федеральних одиниць є прямо відповідальною перед людьми на своїй території. Федерація не має права підкоряти собі чи класти під свій контроль ті чи інші агенції федеральних одиниць. Федеральна одиниця перебуває у юрисдикції федерації тільки, як ціла одиниця. Це зроблено для того, аби запевнитись, що федеральні одиниці дотримуються меж своєї автономії і не порушують федерального законодавства.

Зовнішня політика

У багатьох федераціях федеральні одиниці наділені, в рамках федерального законодавства, можливістю провадження власної зовнішньої політики. Це означає, що вони можуть укладати міжнародні угоди про співробітництво. Ці повноваження є продуктом "державності" федеральних одиниць. Зовнішня політика є традиційною функцією кожної держави. Федеральні одиниці також є частиною міжнародної легальної особистості держави. На міжнародному рівні тільки федерація визнається суб'єктом міжнародного права. Проте, коли федерація розмежовує та розподіляє свій внутрішній суверенітет, тоді федеральні одиниці також мусять мати певні зовнішні права в межах свого суверенітету. Вони мають спільні з федерацією зовнішні відносини, але вони все ще мають свої власні особливі повноваження та відповідальність.

Конституційна гарантія автономії

Автономія федеральних одиниць, котра є основою їх "державності", звичайно ж не є безмежною. Законодавчі акти федеральних одиниць є дійсними до тих пір, поки вони відповідають федеральній конституції. Федеральні одиниці є суб'єктом верховенства федерального законодавства і мають дотримуватись міжнародних угод, котрі були ратифіковані федерацією.

Саме з цієї причини судочинний контроль конституції стає дуже важливим у федеральній державі. Кожна дія, як на федеральному рівні, так і на рівні федеральних одиниць, завжди підіймає питання конституційності цієї дії.

У тлумаченні федеральної конституції, судочинство відіграє дуже важливу роль посередника між федеральними одиницями та федерацією. В часи періоду Нового курсу, Верховний суд США в тлумаченні Пункту регулювання комерції, суттєво розширив повноваження центрального уряду. Проте, в Німеччині Конституційний суд не може впливати на федералізм у такий самий спосіб, від'як німецька конституція (ОЗ) є набагато точнішою і може бути змінена легше ніж американська конституція. З іншого боку, Європейський суд, в процесі тлумачення європейських угод, модифікував розмежування повноважень між Бруселем та державами-членами, значно розширюючи повноваження ЄС. Іспанський Конституційний суд також відіграє важливу роль берегині регіоналізму. Він відповідальний за тлумачення розмежування повноважень між центром та автономними регіонами згідно іспанської конституції.

Розмежування повноважень

Багато федерацій, особливо ті, котрі формувались за принципом від долини до гори, у своїх конституціях навмисне перелічують повноваження федерації, а всі решту повноваження залишаються за федеральними одиницями. Є також і конституції, котрі перелічують, як повноваження федерації, так і повноваження федеральних одиниць. І ще є конституції, котрі перелічують тільки повноваження федеральних одиниць, а всі решту повноваження залишаються за федерацією (федералізм через децентралізацію: Канада).

Фіскальні норми конституції

Через конституційні положення про фіскальну організацію федеральні держави мають вирішувати:
  1. Котрі платники податків мають платити податки і на якому рівні і для фінансування котрих статей бюджету;
  2. На якому рівні доходи будуть доступні для видатків і для яких статей витрат;
  3. Яким чином вирівнюватимуться несправедливості та незбалансованості спричинені децентралізацією фіскальних повноважень (фіскальне вирівнювання).
Децентралізація фіскальних повноважень базується на чотирьох різних припущеннях:
  1. Існують певні місцеві товари та послуги, котрі мають фінансуватись тими, хто ними користується і хто отримує від них користь;
  2. Мобільність платників податків не має перешкоджатись фіскальною системою і не має спрямовуватись у якомусь особливому напрямку;
  3. Федеральні чи децентралізовані одиниці не мають зазнавати збитків і не мають отримувати користь від зовнішніх ефектів (побічні наслідки);
  4. Фіскальна система має шанувати історично розвинені, легітимні структури і має класти собі за мету справедливий розподіл державних послуг, котре має бути прозорим та підзвітним громадянам і платникам податків.
Для запобігання корупції в середині децентралізованих чи федеральних одиниць, мусять існувати ефективні інструменти, доступні на центральному рівні так само, як і на місцевому рівні, котрі зможуть запобігти корупції. Для того, аби досягти таких цілей, має використовуватись політична, культурна та економічна мудрість, зведені в одне русло, котре відображає інтерес громади.

Децентралізація податкових повноважень

У конфедераціях так само, як і у наддержавних організаціях, для прикладу ЄС, держави-члени вирішують гарантування фінансування конфедерації чи наддержавного утворення. Ні конфедерація ні наддержавна організація, не можуть самостійно чи автономно збирати податки. Їх бюджет залежить від одностайної згоди держав-членів, або від згоди більшості цих держав.

На відміну, в унітарних державах регіони чи території за звичай не мають фінансової автономії. В унітарних державах податки збираються на центральному рівні. Території або отримують гранти на фінансування особливих завдань, або отримують частку з загального бюджету і тоді можуть самі визначати де, як, куди і на що їм витрачати. Більше того, бюджетна політика територій, в унітарній державі регулюється центральним урядом.

Між двома, вище згаданими протилежними полюсами існує широкий ряд різних можливостей та рішень. З огляду на податки, федеральні одиниці в середині федерації можуть, для прикладу, мати право на збір якихось окремих податків. Тоді, на основі проектування власних доходів, федеральні одиниці можуть визначати свій власний бюджет та вирішувати яким чином мають фінансуватись ті завдання, за котрі вони відповідають (США, Швейцарія). Якщо федеральні одиниці мають дуже широку податкову автономію, вони можуть її використовувати для розвитку своєї власної економічної політики і навіть забезпечувати економічні стимули для залучення інвестицій на своїх територіях.

Ще однією можливістю є те, що кожна особа в середині федерації оподатковується згідно одних і тих самих принципів і що кожна федеральна одиниця, відповідно до своїх особливих завдань та деморгафії отримує внесок від федерації (Німеччина). Така система, рано чи пізно, призведе до значних суперечок між федеральними одиницями, котрі звинувачуватимуть одна одну у марнотратстві федеральних фондів.

Децентралізація витрат

Наступний крок до фінансової автономії включає в себе надання територіям чи федеральним одиницям обмежену чи не обмежену автономію в площині бюджетних витрат. В такому випадку території мають свій власний бюджет і можуть самостійно вирішувати власні пріоритети. Це означає, що федеральний уряд обмежує свій власний контроль над бюджетами федеральних одиниць до контролю над прозорістю витрат для того, аби переконатись, що ці витрати легітимні.

Рівність, справедливість та солідарність

Виникає питання: Чи принцип рівності перед законом вимагає, аби всі мешканці федерації, незалежно від того, на території котрої федеральної одиниці вони мешкають, є суб'єктами однакового податкового навантаження згідно доходів та статків (Німеччина, Іспанія)? Якщо так, тоді було б логічним, аби ці мешканці вимагали у федерації, щоб мешканці всіх федеральних одиниць, не залежно від економічного потенціалу тієї чи іншої одиниці, мали рівний доступ до всіх державних послуг. З цієї причини, федеральні держави мають вирішувати принципи, згідно яких розподілятиметься фінансове навантаження.

Ведуться гарячі суперечки щодо того, як фінансувати дорогі послуги (лікарні чи університети) чи інфраструктурні проекти (напр. дороги), котрі дають користь мешканцям федеральної одиниці, на території якої здійснюється це фінансування і котрі також є в інтересах мешканців всієї федерації. Котрий рівень чи рівні урядування має покривати ці рахунки та у якій пропорції?

Якщо є необхідність в підтримці федерального балансу, то є суттєвим, аби федеральні одиниці мали достатні фінансові ресурси для оплати за покладені на них завдання. Федеральні гранти мають використовуватись тільки для бюджетного вирівнювання, але на них не можна покладатись для забезпечення фінансування загальних функцій. Тільки тоді, коли федеральні одиниці самі приймають рішення щодо власних доходів та видатків, вони несуть відповідну політичну відповідальність перед податківцями, громадянами чи споживачами. І тільки тоді вони є направду спроможні належним чином балансувати конкуруючі інтереси для спільного добра.

Ефективність

Розмежування фіскальних повноважень також мусить оцінюватись з іншого боку: Котрий рівень урядування здатний найефективніше виконувати ті чи інші функції економно, ефективно та легітимно? Для відповіді на це питання потрібно брати до уваги те, як розмежовуються повноваження та завдання між федеральними одиницями та федерацією і те, як має регулюватись фінансування на кожному рівні.

Мобільність

Розмежування повноважень та рівень фіскальної автономії також матиме вплив на мобільність населення, на інвестування та на інші економічні активності. Федеральні одиниці намагатимуться запроваджувати фіскальну політику таким чином, аби вона була привабливою для інвесторів для того, аби отримати якомога більші доходи. Проте, федеральні одиниці, котрі географічно, історично та навіть культурно відсталі, звертатимуться до федерації за підвищенням їх бюджету на основі солідарності.

У багатокультурних державах, таке вирівнювання може стати причиною далекосяжних конфліктів. Громада етнічної більшості, для прикладу, може бути переконана в тім, що та чи інша етнічна меншість отримує велику користь від великих економічних досягнень більшості, але водночас не хоче наполегливіше працювати для того, аби покращити свою власну ефективність. З іншого боку, вище згадана етнічна меншість може бути переконана в тім, що не має жодного шансу на покращення власної ефективності через дискримінацію і відтак ніколи не зможе вийти на вищий рівень власного економічного розвитку.

Все це дуже добре показує що фінансові аспекти децентралізації чи фіскальний федералізм має не лише технічну, але й політичну природу.


переклад: Віктор Лисак

07.03.2014

джерело: Thomas Fleiner - "Allgemeine Staatslehre: Über die konstitutionelle Demokratie in einer multikulturellen globalisierten Welt